IPE Instituto Peruano de Economía
13 de Agosto de 2011
Impuestos eficientes en minería y recomendaciones a ser tomadas en cuenta
En próximas dos semanas estará listo el nuevo impuesto a mineras. (Gestión 11/08/2011)
Entre otros anuncios, el Ministro de Economía y Finanzas Miguel Castilla dio algunas pistas sobre el nuevo impuesto a las empresas mineras, que probablemente se llamará o al menos hará las veces del Impuesto a las “Sobreganancias” Mineras, una de las propuestas más polémicas de ésta y la anterior campañas presidenciales del Partido Nacionalista del Perú y Gana Perú, respectivamente. Las dos novedades: el diseño del impuesto estaría listo antes del discurso de investidura del gabinete Lerner y se gravarían las utilidades operativas de las mineras “para corregir una distorsión muy importante en nuestro sistema [de tributación minera], que es muy regresivo, las [minas] menos rentables tienen una mayor carga impositiva y las más rentables tienen menor carga impositiva”, en palabras del ministro (ver cuadro).Dos publicaciones recientes, una del Instituto Peruano de Economía (IPE) encargada por la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (ver) y un trabajo de investigación de Waldo Mendoza (ver), Decano de la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, presentan visiones distintas respecto a la tributación minera. El primero, un trabajo aplicado y conceptual que recopila otros trabajos empíricos y teóricos, muestra que la contribución fiscal del sector es alta (ver gráfico) y sostiene que la carga de impuestos, regalías y otros pagos que gravan a la minería es alta en nuestro país, cuando se compara con las que rigen en los países con que competimos por inversión minera. Asimismo, recomienda cambiar el actual e ineficiente régimen de regalías por uno que corrija las deficiencias señaladas arriba por el Ministro de Economía y que genere mejores incentivos a la inversión minera.
Según la segunda publicación, la tributación minera no compensa adecuadamente a la sociedad por el aprovechamiento de los recursos mineros no renovables y por ello es necesario aumentar su carga fiscal. Asimismo, el estudio defiende el esquema de regalías existente arguyendo que los pagos de regalías al Estado no deben depender de la eficiencia del concesionario sino de los recursos que extrae.
En nuestra opinión, la posición del profesor Mendoza respecto a que la tributación minera no compensa a la sociedad por los recursos que se extraen se basa en estudios muy pobres que llegan a conclusiones equivocadas y usan datos incorrectos. Sin estos estudios la posición no tiene sustento. Asimismo, el defender el actual sistema de regalías e ignorar su ineficiencia se debe a que se considera que una concesión debe considerarse como un derecho a extraer una cantidad física de recursos en lugar de ser un derecho a explotar el valor de un yacimiento, que es lo que consideramos una interpretación correcta.
La experiencia internacional y la teoría económica claramente favorecen sistemas de regalías que dependan de la rentabilidad de la actividad, que es el sistema que entendemos se está planteando adoptar en el Perú. Estos sistemas no sólo aumentan la recaudación fiscal en el largo plazo sino que también aumentan la producción, el empleo y los demás beneficios que se derivan de la minería moderna y adecuadamente regulada. Los sistemas basados en regalías sobre las ventas, como el actual sistema peruano, llevan a que las minas con mayor rentabilidad paguen una menor tasa efectiva de impuesto y que las minas con menor rentabilidad paguen una mayor tasa efectiva de impuestos. Esto lleva a que se subutilicen los yacimientos explotados y a que no se exploten los yacimientos marginales, reduciendo la producción, el empleo y la recaudación fiscal en el largo plazo.
Un documento del Banco Mundial publicado el 2006 (ver) presenta de manera muy ponderada -demasiada en nuestra opinión- los argumentos a favor y en contra de los diferentes regímenes de regalías mineras. Sus conclusiones relevantes son, pese al lenguaje cuidadoso y deliberadamente blando, bastante claras. 1) Al diseñar un esquema de regalías se debe considerar el régimen tributario y de otras cargas para considerar el efecto total sobre el inversionista y asegurar que el régimen conjunto sea internacionalmente competitivo. 2) Se deben sopesar los mayores ingresos de corto plazo que se obtendrían con mayores impuestos o regalías contra los beneficios de largo plazo que se perderían. 3) Los gobiernos bien informados tomarán mejores decisiones y en este sentido las empresas mineras tienen un rol que jugar proveyendo información que influya sobre las decisiones. 4) Los países que deseen atraer la inversión minera deben considerar no imponer regalías o reconocer que las regalías basadas sobre la rentabilidad son un incentivo para la inversión minera. 5) Los gobiernos que decidan imponer una regalía deben asegurar un sistema transparente que sea manejable por la administración tributaria, deben dar especial consideración a los sistemas basados en la rentabilidad, deben evitar la doble tributación y deben evitar regalías sobre ventas elevadas que reduzcan la producción y la explotación de minerales de menor ley. 6) Las autoridades y las empresas mineras deben buscar maneras en que las comunidades afectadas compartan los beneficios de la actividad minera. 7) Las autoridades y las empresas mineras son responsables de asegurar la transparencia en el pago y en el uso de los recursos provenientes de las regalías. 8 ) Desde una perspectiva macroeconómica, el objetivo del gobierno debe ser maximizar, considerando el largo plazo, los beneficios derivados de la minería y no sólo la recaudación. Una carga tributaria muy elevada reducirá la inversión y la base tributaria y una carga muy baja perderá recursos que pueden usarse para el bien público.
Esperemos que se sigan estas recomendaciones.
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